Privatizaciones, cielos abiertos y turismo social: un recorrido histórico por las políticas que redefinieron el sector y las batallas entre Estado y mercado. En esta nota sobre la desregulación del turismo y las conductas promercado que llevan años, el autor de esta nota delimita el arco temporal clave (1989-2024) y vincula dos figuras icónicas del neoliberalismo en Argentina para explicar el impacto en el mercado turístico.

Por Oscar Alejandro Degiusti

Miércoles 14 de mayo de 2025 (Parte 1 de 4). A partir de la irrupción de Javier Milei en el escenario político argentino, algunas palabras se volvieron cotidianas en su uso y, por supuesto, en la intencionalidad con que se pronuncian. Precisamente, una de ellas sigue utilizándose junto a su antónimo: desregular – regular. La carga positiva o negativa que adquieren depende de los actores políticos y sociales que las emplean.
Ahora bien, acordemos el significado del vocablo «desregular»: según el diccionario de la Real Academia Española, es un verbo transitivo que refiere a «eliminar total o parcialmente las reglas o normas a las que debe ajustarse algo, especialmente una actividad económica». Desde el sitio web Economipedia, se entiende que «la desregulación es el proceso de reducir o eliminar las normas que controlan una actividad económica con el fin de que sean las fuerzas de mercado las que determinen el equilibrio entre oferta y demanda. La desregulación se basa en la idea de que el mercado es el mecanismo más eficiente para asignar recursos, por lo que se deberían eliminar las barreras a la entrada o salida y otras restricciones a la competencia».
Al consultar a una IA, esta devuelve que «la desregulación económica es el proceso de reducir o eliminar las regulaciones gubernamentales que afectan a los agentes económicos. El objetivo es favorecer la competencia y el libre mercado».
En el campo económico, el sector privado o empresarial argumenta que desregular la economía aumentará la eficiencia y la competitividad, lo que estimulará la inversión y generará más empleo. Para los consumidores, significaría la posibilidad de elegir libremente a quién comprar.
En líneas generales, las medidas que se activan al desregular la economía son:
-Eliminación de leyes, regulaciones administrativas o barreras que favorecen monopolios.
-Eliminación de autorizaciones innecesarias para productos que ya cuentan con un sello de calidad.
-Eliminación de controles de precios.
-Eliminación de regulaciones sobre el mercado laboral.
-Reducción de impuestos.
El producto turístico, es decir, la unidad de producción que se ofrece en el mercado para que el turista o consumidor la adquiera, está conformado por un conjunto ensamblado de componentes diversos (tangibles e intangibles) capaces de motivar a las personas a viajar para satisfacer sus necesidades vacacionales y de ocio (Bordas, 1994), otorgándoles beneficios y satisfacciones de manera integral. El producto turístico comienza cuando las personas salen de sus hogares y finaliza cuando regresan. Según Middelton (1994), se resume en cinco componentes principales:
-Atractivos y entorno del destino turístico.
-Facilidades y servicios ofrecidos en el destino.
-Accesibilidad del destino.
-Imagen del destino.
-Precio para el consumidor turístico.
Dentro del producto turístico, la provisión de un servicio o bien está a cargo de diferentes actores: el Estado (en cualquiera de sus niveles, sector público), las empresas y emprendedores (sector privado), organizaciones no gubernamentales (ONG) en algunos casos, y la comunidad local o anfitriona (los lugares que se visitan y/o pernoctan).
El turismo, como vector del sistema capitalista junto con la moda, ha acompañado los diferentes modelos de Estado dentro del capitalismo occidental. Desde un modelo elitista hasta mediados del siglo XX, durante el Estado liberal. Tras la posguerra, se convirtió en un producto de consumo masivo en el período conocido como Estado de Bienestar, identificado en la actividad turística como el «período fordista», lo que incluso llevó a denominarla «la industria sin chimeneas».
En esta etapa, los organismos internacionales de financiamiento vieron en el turismo una oportunidad para que los países subdesarrollados accedieran a una actividad con gran potencial de crecimiento, ausente en otros sectores.
El financiamiento se focalizó en infraestructura como aeropuertos y rutas, pero también en grandes complejos hoteleros (por ejemplo, Cancún, Acapulco) para estimular una demanda en aumento, favorecida por políticas sociales y económicas a favor de los trabajadores y, sobre todo, por el petróleo barato que impulsaba el consumo de productos vacacionales.
En los años 70, los países comenzaron a entrar en crisis debido a las deudas externas y los déficits fiscales. El Estado de Bienestar se debilitó, y hacia los 80 —profundizándose en los 90— surgió un nuevo modelo: el Estado neoliberal. Las nuevas tecnologías aceleraron la «globalización», junto con dogmas como las privatizaciones, la desregulación económica y el libre mercado. El Estado retrocedió, y su rol de regulador social fue ocupado por el mercado.
El turismo fordista también comenzó a agrietarse en los 70, cuando los destinos principales fueron epicentro de graves impactos ambientales y sociales, desnudando la falsa neutralidad de la actividad. A partir de los 80, se produjo un cambio inevitable en los patrones de consumo debido a las transformaciones estructurales. En el turismo, emergieron dos modelos: el tradicional («sol y playa» o masivo) y las nuevas formas bajo la denominación «turismo alternativo», en oposición al anterior.
A partir de los años 2000, alternaron gobiernos neoliberales con otros más proclives al rol del Estado en la distribución de beneficios y el estímulo al consumo. Sin embargo, el germen del neoliberalismo ya estaba en marcha y dispuesto a profundizarse.

Antecedentes de la desregulación en el turismo
El primer proceso de desregulación económica en Argentina ocurrió durante el gobierno de Carlos Saúl Menem (1989-1999). Entre los sectores desregulados vinculados al turismo, destacan el transporte de pasajeros (urbano, aéreo y terrestre de media y larga distancia), además de la privatización de Aerolíneas Argentinas y los ferrocarriles.
Estas medidas tuvieron efectos dispares en el turismo. En el transporte automotor de media y larga distancia, la desregulación fue positiva, ya que al ampliarse la competencia en rutas, horarios y servicios, el pasajero se benefició. Respecto a los trenes, el impacto de la privatización fue más complejo: al priorizarse solo los trayectos rentables, muchas localidades quedaron incomunicadas y sin posibilidad de comercio a través del transporte de pasajeros. Además, se eliminó un medio clave para los sectores de menor poder adquisitivo.
Aerolíneas Argentinas fue privatizada en 1990 y adquirida por Iberia, con la particularidad de que el Estado argentino asumió su deuda. Desde entonces, comenzó «una etapa de desmantelamiento. Iberia se deshizo de las oficinas comerciales de Aerolíneas en el país y en el extranjero, además de vender la flota de 28 aviones y los simuladores. También desmanteló los talleres y cerró decenas de rutas comerciales» (Diario Página 12). En junio de 2001, la crisis en Aerolíneas era total, con suspensiones de vuelos y una convocatoria de acreedores que facilitó la entrada del Grupo Marsans, propietario de las aerolíneas españolas Air Comet y Spanair. En 2004, Marsans creó Aerolíneas del Sur (filial en Chile) utilizando aviones y recursos de Aerolíneas Argentinas. Una idea similar se intentó en Perú, pero Aerolíneas del Sur quebró en 2008. En agosto de ese año, la Cámara de Diputados aprobó la ley que estatizó Aerolíneas Argentinas, iniciando su modernización y expansión de rutas.
Es importante destacar que, durante el primer gobierno de Néstor Kirchner, se sancionó la Ley Nacional de Turismo 25.997/2004, una norma progresista e innovadora, con una visión clara del rol fundamental del Estado en la actividad.
En el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), identificamos dos acciones vinculadas al sector turístico tendientes a desregular (en un caso) y privatizar (en el otro):
-Política de Cielos Abiertos: Se habilitó el aeropuerto de El Palomar, permitiendo que aerolíneas low cost como Flybondi compitieran con Aerolíneas Argentinas. El impacto turístico fue positivo, ya que muchas personas que nunca habían viajado en avión por los altos costos pudieron hacerlo, acortando distancias hacia destinos turísticos.
Este proceso se interrumpió con el gobierno de Alberto Fernández, quien cerró El Palomar en 2020 para priorizar a la aerolínea estatal. Además, durante su gestión, LAN (que cubría el 10% de los vuelos de cabotaje) abandonó el país.
-Plan «Oportunidades Naturales»: Buscaba atraer inversiones privadas (nacionales e internacionales, especialmente de EE.UU., Canadá y Reino Unido) en alojamientos y actividades recreativas en áreas naturales protegidas. Se preseleccionaron 37 zonas en 20 parques nacionales de 16 provincias, considerando conectividad aérea (favorecida por las low cost), autopistas y servicios como Wi-Fi. Las concesiones previstas eran por 30 años, con exención de canon los primeros 3-5 años.
Este proyecto nunca se implementó debido a la oposición de grupos ambientalistas, aunque el sector turístico oficial lo apoyó e incluso el CFT (Consejo Federal de Turismo) lo aplaudió.
Este proceso de privatizaciones se interrumpió con el cambio de gobierno. La gestión de Alberto Fernández y Cristina Fernández de Kirchner, con Matías Lammens como Ministro de Turismo, se caracterizó por una fuerte presencia estatal en la actividad: capacitaciones, inversiones mediante el Plan 50 Destinos y promoción internacional. Además, durante la pandemia de COVID-19, el Estado apoyó a las empresas turísticas y luego impulsó el turismo con iniciativas como PreViaje.
Cabe aclarar que este artículo no analiza las gestiones de gobierno en turismo, sino los procesos de desregulación y privatización que pudieron darse. En el próximo artículo, abordaremos la desregulación iniciada por Javier Milei en el turismo y las respuestas de los actores involucrados.

El Turismo Social
En Argentina, cuando hablamos de turismo social, inmediatamente pensamos en las unidades turísticas de Chapadmalal (Mar del Plata) y Embalse Río Tercero (Córdoba). Pongamos en contexto a qué nos referimos.
El complejo turístico de Chapadmalal, ubicado sobre la ruta Provincial 11 entre Mar del Plata y Miramar, fue inaugurado en 1947. Cuenta con nueve hoteles de tres plantas, 19 bungalows y una residencia presidencial con chalet, dependencias, pileta, canchas de tenis, helipuerto y playa privada. Originalmente, abarcaba 650 hectáreas expropiadas a la familia Martínez de Hoz durante el peronismo; hoy quedan 165. El complejo fue autosuficiente: producía casi todo lo que consumía, con cultivos, granja, matadero, panadería, fábrica de helados y de hielo. El pescado del menú era fresco, capturado ese mismo día. En 1954, el equipo de Walt Disney —que participaba en el Festival Internacional de Cine de Mar del Plata— pintó personajes animados en las paredes de las habitaciones, luego tapados con pintura gris durante la última dictadura cívico-militar (eldestapeweb.com).
La Unidad Turística Embalse se construyó entre 1946 y 1951, dentro del Plan Quinquenal. Ocupa 588 hectáreas con siete hoteles, más de 50 bungalows (3.000 plazas), museo, polideportivo, cine, confiterías, teatro, comercios, capillas, playas y piletas. Los edificios están frente al lago Embalse, con las sierras de Córdoba de fondo.
En 1974, hubo un intento de privatizar Chapadmalal (bajo el Ministerio de Bienestar Social de José López Rega), negociando con el empresario marplatense Nicolás Dazeo. La oposición obrera fue feroz; muchos trabajadores, militantes de la JTP, fueron desaparecidos.
Durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), se solicitó a la UNSAM un informe técnico sobre el estado de los edificios en 2016, proponiendo mejoras e inversiones. Sin embargo, como señala Érica Schenkel en un trabajo sobre turismo social, «dicho informe fue acompañado por una desinversión del Área, que acrecentó su deterioro». Inés Alberdi agregó: «Mientras la Villa Presidencial de Chapadmalal mostraba lujos y mejoras para retiros de gabinete, los hoteles se caían a pedazos». Para diciembre de 2019, solo 2 hoteles en cada unidad turística seguían operativos, frente a los 16 hoteles y 40 bungalows originales.
Bajo la gestión de Gustavo Santos como Ministro de Turismo, nunca se oficializó, pero en los medios circulaban rumores sobre la intención de incorporar al sector privado (incluso se mencionaba a la cadena Hilton). El Decreto 784/2013 (firmado por Cristina Fernández de Kirchner) que declaró ambos complejos «Monumento Histórico Nacional» lo impidió, aunque las 170 hectáreas circundantes quedaron sin protección.
La última decisión sobre Chapadmalal se publicó el 20 de septiembre de 2019 en el Boletín Oficial: la Resolución 392/19 traspasaba los hoteles 7 y 8 a Gendarmería Nacional para un «Centro de Formación», permitiendo su uso turístico en recesos. Alberto Fernández revirtió esta medida.

En el próximo artículo, desarrollaremos el proceso de desregulación del turismo bajo el gobierno de Javier Milei, con énfasis en hotelería, agencias de viajes y transporte.

-Fin de la primera parte-